Türkiye'de İmar Planlama Rejiminde Merkezileşme ve Özel Proje Alanları: Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı'nın Re'sen Planlama Yetkisinin Hukuki, Yönetsel ve Yargısal Boyutları

Türkiye’de şehirleşme ve mekânsal planlama rejimi, anayasal esaslar, idare hukuku prensipleri ve mevzuat hükümleriyle şekillenen yetki dağılımı çerçevesinde yürütülmektedir. Türk imar hukukunun temel kuralı; belediye ve mücavir alan sınırları içerisinde imar planlarının hazırlanması, kabulü ve uygulanması yetkisinin belediyelere; bu sınırlar dışında ise il özel idarelerine ait olmasıdır. Yerel özerklik ve yerinden yönetim ilkelerinin doğal bir sonucu olan bu genel yetki kuralı, 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 8. maddesinde güvence altına alınmıştır.

Ancak, kamu yararının zorunlu kıldığı durumlar, ulusal ölçekli stratejik yatırımlar, afet risklerinin bertaraf edilmesi, kentsel dönüşüm hamleleri ve sektörel teşvik politikaları doğrultusunda merkezi idarenin imar süreçlerine doğrudan müdahalesine imkân tanıyan geniş bir istisnalar rejimi ihdas edilmiştir. Bu istisnai rejimin amiral gemisi konumundaki Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı, mevzuatın kendisine verdiği re'sen (doğrudan) plan yapma, yaptırma, değiştirme ve onaylama yetkileri kanalıyla Türkiye mekânsal planlama hiyerarşisinde belirleyici en üst otoriteye dönüşmüştür.

Teknik anlamda pozitif hukuk metinlerinde "özel imar" adıyla tanımlanmış tekil bir imar türü bulunmamakla birlikte; mevzuatın belirli alanlara, projelere veya sektörel amaçlara özgülediği yetki devirleri ve özel planlama usulleri fiilen bir özel imar rejimi yaratmaktadır. Bu durum; merkezi idarenin dinamik müdahale kapasitesini artırırken, yerel yönetimlerin planlama özerkliği, mülkiyet hakkı güvencesi, kamu yararı denetimi ve idari yargı içtihatları ekseninde çok katmanlı hukuki ve yönetsel süreçleri da beraberinde getirmektedir.

Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı'nın Re'sen Planlama Yetkilerinin Mevzuat Temeli ve Hiyerarşik Yapısı

Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı’nın mekânsal planlama yetkisi, genel nitelikli imar mevzuatı ile özel nitelikli teşkilat ve dönüşüm mevzuatının bir bileşimi olarak karşımıza çıkmaktadır.

3194 Sayılı İmar Kanunu Madde 9 Kapsamındaki Olağanüstü Yetkiler

3194 sayılı İmar Kanunu’nun "İmar Planlarında Bakanlığın Yetkisi" başlıklı 9. maddesi, merkezi idarenin yerel idarelerin imar yetkisini devraldığı temel kanuni dayanaktır. Bu madde uyarınca Bakanlık; kamu yapıları, enerji tesisleri, alt ve üst yapı ile iletim hatları, umumi hayata müessir afetler, toplu konut uygulamaları, 775 sayılı Gecekondu Kanunu uygulamaları, birden fazla belediyeyi ilgilendiren metropoliten imar planları ve içerisinden veya civarından demiryolu, karayolu, havayolu veya denizyolu bağlantısı geçen alanlardaki imar planlarını re'sen yapmaya, değiştirmeye ve onaylamaya yetkilidir.

Ayrıca mezkûr madde, kamu hizmetlerinin yürütülmesi amacıyla resmi bina ve tesis alanlarının imar planlarında ayrılması için valilik kanalıyla belediyelere talimat verme veya belediyelerin süresi içinde işlem tesis etmemesi durumunda planı re'sen yapma yetkisini düzenler. 3194 sayılı Kanun’un 9. maddesi ile tanzim edilen bu yetki, idarenin takdir yetkisini genişletmekte ve yerel yönetimlerin olası bürokratik gecikmelerini veya dirençlerini aşma işlevi görmektedir.

1 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile Getirilen Kurumsal Çerçeve

1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 97. ve 102. maddeleri, Bakanlık ve bağlı birimi olan Mekânsal Planlama Genel Müdürlüğü’nün görev ve yetki sınırlarını tayin eder. Kararname uyarınca Bakanlık; Cumhurbaşkanınca yetkilendirilen alanlar, merkezi idarenin yetkisindeki kamu yatırımları, mülkiyeti kamuya ait arsa ve araziler, milli güvenlik tesisleri, askeri yasak bölgeler, enerji ve telekomünikasyon tesislerine ilişkin her tür ve ölçekteki çevre düzeni, nazım ve uygulama imar planları ile parselasyon planlarını re'sen yapmaya ve onaylamaya yetkilendirilmiştir.

Anayasa Mahkemesi’nin 26/10/2023 tarihli ve E.:2018/118, K.:2023/180 sayılı kararı ile 1 sayılı Kararname’nin 97. maddesindeki bazı ibareler iptal edilmiş olsa da, Bakanlığın kanuni dayanaklar ve Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri çerçevesindeki mekânsal strateji ve çevre düzeni planı yapma yetkisi sürmektedir.

Mekânsal Planlar Hiyerarşisi ve Kademeli Birliktelik İlkesi

Türk planlama hukukunda kademeli birliktelik veya planların kademelenmesi prensibi esastır. Bu prensibe göre, alt ölçekli planlar (örneğin 1/1.000 ölçekli Uygulama İmar Planı), üst ölçekli planların (örneğin 1/5.000 ölçekli Nazım İmar Planı, 1/50.000 veya 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı ve Mekânsal Strateji Planı) getirdiği arazi kullanım kararlarına, yoğunluk ilkelerine ve vizyonuna aykırı olamaz. Bakanlık, üst kademe plan olan Çevre Düzeni Planları üzerinde doğrudan düzenleme yapma yetkisine sahip olduğundan, alt kademedeki yerel planlama kararlarını da bu yolla dolaylı veya doğrudan yönlendirme gücünü elinde tutar.

Afet Riski, Kentsel Dönüşüm ve 6306 Sayılı Kanun Dinamikleri

Türkiye’nin deprem riski ve afet öncelikli kentleşme ihtiyacı, kentsel dönüşüm mevzuatını özel imar yetkilerinin merkezine yerleştirmiştir. 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun, klasik imar hukuku usullerini askıya alan istisnai bir dönüşüm ve planlama rejimi ihdas etmiştir.

7471 Sayılı Kanun Değişikliği ve Rezerv Yapı Alanı Tanımındaki Dönüşüm

07.11.2023 tarihli ve 7471 sayılı Kanun ile 6306 sayılı Kanun’da yapılan radikal değişiklikler, kentsel dönüşüm uygulamalarının hukuki ve mekânsal sınırlarını genişletmiştir. Yapılan değişiklikle, Kanun’un 2. maddesindeki "Rezerv Yapı Alanı" tanımında yer alan "yeni yerleşim alanı olarak" ibaresi madde metninden çıkarılmıştır.

Bu ibarenin çıkarılması, kentsel alandaki planlama yetkisinde derin dönüşümlere yol açmıştır. Eskiden rezerv yapı alanı ilanının yalnızca boş, yapılaşmamış veya kentsel alan dışındaki arazilerde uygulanabileceğine dair yerleşik hukuki algı ve yargı denetimi kriteri ortadan kalkmıştır. İdare artık meskûn ve halihazırda yapılaşmış şehir merkezlerindeki alanları da rezerv yapı alanı olarak ilan edebilmektedir. Mevcut şehir merkezlerinin rezerv yapı alanı ilan edilebilmesi, Bakanlığın ve Kentsel Dönüşüm Başkanlığı'nın bu alanlardaki tüm mülkiyet rejimini, imar haklarını, bina emsallerini ve parselasyon planlarını yerel belediyeleri devre dışı bırakarak doğrudan düzenlemesine olanak sağlamıştır. Bu alanlar sadece riskli alanlardaki nüfusun nakledileceği yerler olmaktan çıkarılarak gelir ve hasılat getirecek kentsel dönüşüm projelerinin de uygulanabileceği stratejik müdahale alanlarına dönüştürülmüştür.

Özel Yargılama ve Askı/İtiraz Usulü: 3194 ile 6306 Sayılı Kanunların Karşılaştırması

6306 sayılı Kanun kapsamındaki planlama süreçlerinde, mülkiyet ve planlama kararlarına karşı hızlı karar alma ihtiyacı gerekçe gösterilerek hak arama hürriyetine ilişkin süreler ciddi ölçüde daraltılmıştır. Klasik İmar Kanunu ile dönüşüm mevzuatı arasındaki usul farklılıkları idari başvuru ve dava süreçlerinde belirleyicidir.

3194 sayılı Kanun’un 8. maddesi uyarınca genel imar planları 30 gün süreyle ilan edilirken, 6306 sayılı Kanun’un 6. maddesi uyarınca onaylanan imar ve parselasyon planları Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği İl Müdürlüğü’nde 15 gün süreyle ilan edilir. İlan süresi içindeki itirazlar Bakanlıkça 5 gün içinde değerlendirilir. İdari yargıda genel dava açma süresi 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu uyarınca 60 gün iken, 6306 sayılı Kanun kapsamında tesis edilen imar ve parselasyon planlarına karşı dava açma süresi 30 gün olarak uygulanır. Genel imar hukukundaki 60 günlük veya 1 aylık askı süresi varsayımıyla hareket eden hak sahipleri hak kayıplarıyla karşılaşabilmektedir.

Karar Alma Mekanizmaları ve Yapılaşma Koşulları

7471 sayılı Kanun ile 6306 sayılı Kanun’un 6. maddesinde yapılan bir diğer önemli düzenleme, bina ve arsa üzerindeki tasarruflarda aranan karar yeter sayısının hissedarların en az üçte iki çoğunluğundan, paydaşların salt çoğunluğuna (%50 + 1 hisse) düşürülmesidir. Bu düzenleme, ortaklığın giderilmesi, yeni inşaat yapımı, yüklenici seçimi ve imar uygulamalarına muvafakat süreçlerini hızlandırırken; azınlıkta kalan paydaşların mülkiyet haklarının korunması bakımından hukuki uyuşmazlık riskini tırmandırmıştır.

Sektörel Özel İmar Rejimleri: Turizm Teşvik ve Organize Sanayi Bölgeleri

Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı'nın yetki alanının yanı sıra, sektörel mevzuat kapsamında belirli alan türlerinde farklı bakanlıklar da özel imar düzenleme yetkileriyle donatılmıştır.

Turizm Teşvik Bölgeleri ve Kültür ve Turizm Bakanlığı Yetkisi

2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu’nun 7. maddesi uyarınca Kültür ve Turizm Bakanlığı; Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgeleri ile Turizm Merkezleri içinde her ölçekteki planları yapmaya, yaptırmaya, re'sen onaylamaya ve tadil etmeye yetkilidir. Bu alanlarda yer alan ve korunan alan niteliği taşıyan yerlerdeki plan teklifleri Kültür ve Turizm Bakanlığı’nca incelendikten sonra Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı’na gönderilir ve koordineli olarak onaylanır. Turizm teşvik alanlarındaki planlama rejiminin temel amacı; kamusal taşınmazların turizm yatırımlarına tahsisini kolaylaştırmak, alt yapı yatırımlarını hızlandırmak ve yerel idarelerin olası geciktirici plan kararlarını bertaraf etmektir.

Organize Sanayi Bölgeleri ve Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı Yetki Alanı

4562 sayılı Organize Sanayi Bölgeleri Kanunu’nun 4. ve 15. maddeleri çerçevesinde; OSB sınırları içerisindeki imar ve parselasyon planları ile değişiklikleri OSB tüzel kişiliği tarafından hazırlanır. Ancak bu planlar Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı’nın onayına sunulur ve İl İdare Kurulu kararı ile yürürlüğe girer. OSB'lerde belediyeler imar planı onay otoritesi olmaktan çıkarılmış; imar, ruhsat ve yapı kullanma izin yetkileri OSB yönetimlerine ve Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı denetimine devredilmiştir. This sektörel özerklik sanayi yatırımlarının mekânsal düzenini hızlıca kurmayı hedeflerken, OSB alanlarının etrafındaki kentsel doku ile entegrasyonunda kopukluklar yaşanmasına neden olabilmektedir.

Yargısal Denetim ve Danıştay 6. Dairesi İçtihatları

İdarenin genişleyen takdir yetkisi ve re'sen planlama gücü, idari yargı denetimi vasıtasıyla sınırlandırılmaktadır. Danıştay 6. Dairesi, idarenin eylem ve işlemlerinin hukuka uygunluğunu denetlerken belirli temel Anayasal ilkeler ile şehircilik esaslarını rehber almaktadır.

Yetki ve Konu Unsuru Bakımından Sakatlıklar

İdari işlemin en temel unsurlarından biri olan yetki kamu düzenine ilişkindir. Danıştay içtihatlarında, Bakanlığın 3194 sayılı Kanun’un 9. maddesindeki yetkisini kullanabilmesi için kanunda öngörülen spesifik durumların (kamu binası, afet riski, toplu konut, büyük ulaşım aksı gibi) somut olarak gerçekleşmiş olması gerektiği vurgulanmaktadır. Kanuni koşullar oluşmadan, sırf bir alandaki yatırım veya parsel bazlı talep için yerel idarenin yetkisinin gasp edilmesi durumunda işlem yetki yönünden sakatlanır ve iptal kararına konu olur.

Kamu Yararı, Şehircilik İlkeleri ve Parsel Bazlı Plan Değişikliği Yasağı

Danıştay 6. Dairesi’nin imar planı iptallerindeki en müstakarr karar kalıbı, planların şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına uygun olması zorunluluğudur. Yüksek Mahkeme, bütüncül bir bölge analizi yapılmaksızın, sadece belirli bir taşınmaza özel ayrıcalıklı yapılaşma hakkı (emsal veya kat artışı) getiren parsel bazlı plan değişikliklerini Anayasa’nın eşitlik ilkesine ve kamu yararına aykırı bularak iptal etmektedir.

Aynı şekilde, imar planlarında bulunan park, okul, sağlık tesisi, ibadet alanı gibi sosyal ve teknik altyapı alanlarının kaldırılması veya küçültülmesi ancak kamunun üstün yararı ve zorunlu hallerde mümkündür. Zorunlu bir hal olsa dahi, kaldırılan alana eşdeğer yeni bir alan ayrılmadan yapılan plan değişiklikleri yargı merciince hukuka aykırı değerlendirilmektedir.

Planların Kademeli Birlikteliğine Aykırılık

Bir alt ölçekli uygulama imar planının dayanağı olan üst ölçekli nazım imar planı veya çevre düzeni planı idari yargı mercii tarafından iptal edildiğinde, alt ölçekli plan dayanaksız kalır. Danıştay 6. Dairesi; dayanağı üst ölçekli planı iptal edilen uygulama imar planlarının da hukuki geçerliliğini kaybettiğine ve iptal edilmesi gerektiğine hükmetmektedir. Bu durum, Bakanlıkça yapılan tekil parsel veya küçük alan ölçekli plan değişikliklerinin üst çevre düzeni planları ile çelişmesi halinde sıkça bir iptal gerekçesi oluşturmaktadır.

İmar Planının İptalinin Ruhsatlara ve Kazanılmış Haklara Etkisi

İmar planlarının idarece değiştirilmesi veya mahkemece iptal edilmesi durumunda, iptal edilen plana dayanılarak alınan yapı ruhsatlarının durumu idare hukukunun temel tartışma alanlarındandır. İmar planının yargı kararıyla iptal edilmesi durumunda, işlem tesis edildiği andan itibaren geriye dönük olarak yürürlükten kalkar ve plana dayanılarak verilen yapı ruhsatları hukuki dayanağını yitirir.

Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulu ve 6. Daire kararlarına göre, bir hukuki durumun kazanılmış hak (müktesep hak) teşkil edebilmesi için; işlemin tesis edildiği tarihte hukuka uygun olması, ilgili kişinin hilesi, gerçek dışı beyanı veya açık hatasının bulunmaması ve hakkın fiilen kullanılmış (inşaatın ruhsata uygun olarak belirli bir fiziki aşamaya veya tamamlanma seviyesine gelmiş) olması şarttır. Hukuka aykırı bir plan değişikliğine dayanılarak alınan ruhsatlar, idarenin açık hatası veya planın yargıca iptal edilmesi durumunda sınırsız bir kazanılmış hak doğurmaz; ancak inşaatın suiniyetsiz olmayan aşamaları için tazminat sorumlulukları gündeme gelebilir.

Sonuç ve Genel Değerlendirme

Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı'nın Türkiye mekânsal planlama sistemindeki yetki ve rolü, merkezi idare ile yerinden yönetimler arasındaki dengenin merkezi idare lehine belirgin biçimde kaydığı bir evrilmeye işaret etmektedir. Pozitif hukukta adı doğrudan "özel imar" olarak konulmamış olsa da; 3194 sayılı Kanun’un 9. maddesi, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ve bilhassa 7471 sayılı Kanun ile dönüştürülen 6306 sayılı Kanun hükümleri, Bakanlığa geniş bir re'sen planlama ve muafiyet rejimi yetkisi vermiştir.

Rezerv yapı alanı tanımından "yeni yerleşim alanı" ibaresinin çıkarılması, meskûn kent dokularının merkezi idarece doğrudan dönüştürülmesine kapı aralarken; 15 günlük ilan ve 30 günlük dava süreleri gibi daraltılmış usul hükümleri, kentsel dönüşüm süreçlerine ivme kazandırma amacını taşımaktadır. Öte yandan bu durum, yerel katılımın azalması ve mülkiyet güvencesine yönelik kaygıların artması sonucunu doğurmaktadır.

Sürdürülebilir, dirençli ve adil kentlerin inşası için; merkezi idarenin acil ve stratejik müdahale yetkileri ile yerel yönetimlerin özerkliği ve halkın katılımı arasında dengeli bir sistemin kurulması önem arz etmektedir. Yargısal denetim süreçlerinde Danıştay 6. Dairesi tarafından istikrarlı bir şekilde uygulanan kamu yararı, parsel bazlı ayrıcalıkların reddi, eşdeğer altyapı ilkesi ve plan kademelenmesi esasları, idarenin takdir yetkisinin sınırlarını çizen ve mülkiyet hakkı ile şehircilik ilkelerini koruyan en önemli güvenceler konumundadır.